Perjalanan sejarah bangsa Indonesia selama kemerekaan telah mengalami pasang surutnya pemerintahan melalui beberapa kali penggantian Undang Undang Dasar. Perubahan bentuk negara dan pemerintahan, mulai dari sistem presidentil berubah menjadi sistem parlementer, dan kembali lagi menjadi sistem presidentil.
Tiap Undang Undang Dasar mempunyai sifat yang sudah dikenal dalam pelaksanaannya. Undang Undang Dasar 1945 dengan Negara Kesatuan, Undang Undang Dasar Republik Indonesia Serikat dengan negara federal dan Undang Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950 menganut negara kesatuan.
Dalam konteks Negara Kesatuan dan Negara Federal menurut pendapat H.M.Laica Marzuki mengingatkan bahwa Negara Federal bukanlah nomenklatur kenegaraan dalam negara Kesatuan (eenheidsstaat atau unitary state). Negara kesatuan tidak mengenal bentuk pemerintahan federal. Negara Federal bukan negara kesatuan, tetapi negara persatuan.
Menurut Aminuddin, pada sidang BPUPKI tanggal 14 Juni 1945 Muhammad Hatta menyinggung juga ciri negara kesatuan sebagai berikut:
“Kita telah menyetujui bentuk negara kesatuan (eenheidstaat).Oleh karena itu di bawah Negara Indonesia tidak ada negara bawahan, tidak ada onerstaat, akan tetapi hanya ada daerah-daerah pemerintahan belaka. Pembagian daerah Indonesia dan bentuk pemerintahan daerah ditetapkan dengan undang-undang”.
Bagi Kuntjoro Purbopranoto, bahwa kodratnya negara kesatuan adalah adanya organisasi yang dibentuk sebagai daerah swatantra didalamnya, namun hak otonominya tidak boleh melampaui volume yang akan menjadikan daerah swatantra itu sebagai satu negara bagian seperti halnya di zaman federasi.
Pada konsep Negara Federasi menurut Andi Mustafa Pide , kekuasaan dalam negara seluruhnya dibagai antara Pemerintah Negara Federal dengan Pemerintah Negara-negara Bagian yang berfederasi sedemikian rupa, sehingga Pemerintah Federal mengendalikan kekuasaan dalam suatu lingkungan tertentu. Sementara Pemerintah Negara-negara Bagian mengendalikan kekuasaan tertentu yang lain, tanpa pengawasan Pemerintah Federal. Pembagian kekuasaan negara kepada Negara Federal dan kepada Negara-negara Bagian ditetapkan dalam suatu konstitusi, terutama kekuasaan Pemerintah Federal terhadap hubungan luar negeri, mencetak uang, dan militer. Sementara sisanya menjadi wewenang megara-negara Bagian.
Andi Mallarangen dan M.Ryaas Rasjid dalam Kompas, 1999:18) menjelaskan bahwa pembentukan suatu negara federasi melalui dua tahap yaitu tahap pertama adalah pengakuan atas keberadaan negara-negara, dan wilayah independen, dan tahap kedua adalah kesepakatan mereka membentuk negara federal. Ini bisa dilihat dalam sistem federalisme di Amerika Serikat dan Malaysia.
Perbedaan karakteristik menurut Aminuddin antara negara federasi dengan negara kesatuan, dijelaskan oleh R,Kranenburg dengan mengemukakan dua kriteria berdasarkan hukum positif sebagai berikut:
- Negara bagian suatu federasi memiliki pouvoir constituant, yakni wewenang membentuk Undang-undang Dasar sendiri serta wewenang mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka dan batas-batas konstitusi federal. Sedangkan dalam negara kesatuan, organisasi bagian-bagian negara (yaitu:Pemerintah Daerah) secara garis besarnya telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat;
- Dalam negara federal, wewenang membentuk undang-undang pusat untuk mengaturhal-hal tertentu telah diperinci satu persatu dalam konstitusifederal. Sedangkan dalam negara kesatuan, wewenang pembentukan Undang-undang rendahan (lokal) tergantung pada badan pembentuk Undang-undang pusat itu.
Dengan adanya perbedaan tersebut di atas, maka dalam Negara Kesatuan dapat diidentifikasi ciri batasan hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yaitu:
- Pemerintah Daerah tidak memiliki kedaulatan secara sendiri-sendiri dan terlepas dari kedaulatan negara kesatuan, dan kedudukan pemerintah daerah merupakan bagian dari pemerintah negara kesatuan.
- Kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah pusat ditetapkan secara umum dalam Undang-undang Dasar, sedangkan kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah daerah termasuk dalam pembentukan produk hukum ditetapkan oleh lembaga pembuatan undang-undang di tingkat pusat.
Meskipun terdapat perbedaan format hubungan kekuasaan antara negara kesatuan dengan negara federal, namun terdapat segi-segi persamaan. Aminuddin mengungkapkan segi persamaannya sebagai berikut:
“Kesamaan mendasar antara negara federal dengan negara kesatuan terletak pada tiga bidang utama, yaitu pertahanan eksternal, sistem moneter dan fiskal, serta politik luar negeri. Pada kedua sistem, ketiga bidang ini sama-sama tetap dipegang oleh pemerintah federal. Di negara kesatuan, semua bidang kegiatan pemerintahan lainnya tetap dipegang oleh pemerintah pusat, sementara di negara federal, seluruh bidang lainnya dipegang oleh pemerintah negara bagian”.
Para pendiri negara telah memilih negara kesatuan sebagaimana telah ditetapkan dalam Pasal 1 Ayat (1) Undang Undang Dasar 1945 dan bukan negara federal. Hal ini didasarkan pada alasan-alasan yang rasionil sebagaimana dikemukakan oleh Soepomo pada persidangan pertama BPUPKI, pada tanggal 31 Mei 1945, menyatakan dengan sendirinya negara secara federasi kita tolak, karena dengan mengadakan federasi itu, bukanlah mendirikan satu negara, tetapi beberapa negara. Sedangkan kita hendak mendirikan satu negara, soal pemerintahan apakah yang akan diurus oleh pemerintah pusat dan apakah yang akan diserahkan kepada pemerintah daerah, baik daerah besar maupun daerah kecil, itu semuanya akan tergantung daripada doelmatigheid, berhubungan dengan waktu dan tempat.
Selain alasan tersebut di atas, pilihan pada format negara kesatuan dan menolak negara federasi (serikat), juga dikemukakan oleh Muhammad Yamin (Sekertaris Negara RI,1995) pada persidangan kedua BPUPKI mengenai acara persiapan penyusunan rancangan UUD, tanggal 11 Juli 1945, bahwa saya yakin dunia internasional agak memandang kita kuat dengan negara unitarisme dan memandang kita lemah kalau kita menutup negara federalisme dengan atap yang hanya berupa unitarisme pura-pura. Syarat-syarat Negara Kesatuan adalah berisi bahan-bahan yang kita idam-idamkan dengan sehebat-hebatnya Selain daripada itu negara serikat atau negara sekutu menyinggung perasaan, karena di dalam perkataan serikat dan sekutu tersimpan perasaan sekutu, sedangkan Negara Kesatuan benar-benar mewujudkan persatuan yang menjadi dasar pergerakan kita dalam 40 tahun ini
Berkaitan dengan alasan-alasan di atas, Muhammad Yamin dalam bukunya Proklamsi dan Konstitusi RI mengungkapkan, bahwa negara kesatuan membuang federalisme. Negara kesatuan dijalankan secara otonomi di daerah-daerah, karena untuk kepentingan daerah, maka pembagian kekuasaan dan kemerdekaan harus pula dijalankan secara adil menurut keharusan administrasi dan kepentingan daerah.